Staatssecretaris grijpt maar niet in bij ‘giftreinen’ in regio

Dwars door het centrum van Eindhoven rijden al jaren veel meer treinen met gevaarlijke stoffen dan volgens de regels mag. In 2019 stuurden de gemeente en provincie tevergeefs een brandbrief naar het Rijk. Waarom heeft de staatssecretaris niet ingegrepen, terwijl dat wel kon?

De wet Basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen zorgt al sinds de invoering in 2015 voor problemen. Jaarlijks denderen er meer goederenwagons met brandbare, explosieve of giftige stoffen door Eindhoven dan mag. Zelfs het afgelopen jaar was dat het geval, ondanks corona. Hoewel het totale vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor in 2020 met vijf procent daalde, reden er alsnog meer treinen op de Brabantroute (tussen Moerdijk en Venlo) dan in Basisnet is toegestaan.

De toename van het aantal ‘giftreinen’ roept gevoelens van onveiligheid op bij omwonenden, zoals Studio040 eerder meldde. Bovendien wil Eindhoven, net als veel andere gemeenten, de komende jaren dichter op het spoor bouwen. Knoop XL is daarbij cruciaal, voor zowel de woningbouw als de (internationale) reizigersstromen in het Eindhovense stationsgebied.

Met de brandbrief die Eindhoven twee jaar geleden naar voormalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven (D66) stuurde, is echter niets gedaan, tot grote teleurstelling van de gemeente. Vlak voor haar vertrek afgelopen zomer gaf Van Veldhoven opdracht om te onderzoeken hoe het beter kan. Het is aan haar opvolger om iets met de uitkomsten van dat onderzoek te doen.

Ongemak over omleiden

Toch had de staatssecretaris wel degelijk kunnen ingrijpen als ze had gewild. Met een routeringsbesluit had ze het vervoer over overbelaste routes (tijdelijk) kunnen verbieden of kunnen omleiden over andere routes. Dat ligt echter politiek gevoelig.

In 2017 liet toenmalig staatssecretaris Dijksma al de kosten en baten van zo’n omleidingsbesluit onderzoeken. Onderzoekers van SEO Economisch Onderzoek in Amsterdam concludeerden op basis van gesprekken met betrokkenen dat het tot hogere omrijkosten en lagere productiviteit zou leiden. De onderzoekers benadrukten dat de geschatte kosten van 0,2 tot 0,4% van het totale spoorvervoer in Nederland erg onzeker waren.

Bij een internetconsultatie waren burgerorganisaties en verschillende decentrale overheden juist voorstander van een omleidingsbesluit. De spoorvervoerbedrijven en (chemische) brancheorganisatie waren tegen. Zij voorzagen teveel kosten en gedoe zonder dat de veiligheid echt in het geding was.

Angst voor ‘oneerlijke concurrentie’

Van Veldhoven zag uiteindelijk af van een omleidingsbesluit, omdat ze bang was dat het een waterbedeffect zou creëren waarbij het probleem werd verplaatst naar andere routes. Bovendien zou het haar klachten uit Brussel kunnen opleveren, omdat verplicht omrijden vervoerders tot extra kosten zou dwingen. Dat kon worden opgevat als staatsbemoeienis en ‘dus’ oneerlijke concurrentie.

De woordvoerder van de gemeente Eindhoven begrijpt de terughoudendheid voor een omleidingsbesluit. Toch is de staatssecretaris de enige die het goederenvervoer in goede banen kan leiden, zegt ze. “Er moeten vooraf duidelijke afspraken gemaakt worden over de beste routes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. De rijksoverheid moet structurele maatregelen nemen zodat het vervoer van gevaarlijke stoffen zo min mogelijk plaatsvindt in de stedelijke omgeving.”

Polderen over gevaarlijke stoffen

De spagaat tussen goederenvervoer en woningbouw is al vijftien jaar onopgelost. In 2006 wilde toenmalig minister Peijs van Verkeer en Waterstaat een kader voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over weg, spoor en water. Ze verwachtte een flinke toename van dat vervoer, die op gespannen voet zou komen te staan met de bouwplannen van gemeenten en provincies.

De wet Basisnet moest een veilig evenwicht bieden tussen deze tegenstrijdige belangen. Dat was geen gemakkelijke klus. Het overleg tussen gemeenten, provincies, (petro)chemische industrie, Rijkswaterstaat en verantwoordelijke ministeries duurde zo’n tien jaar.

Per vervoersoort zijn in Basisnet routes aangewezen voor gevaarlijke stoffen. Verreweg het grootste deel van het transport gaat via buisleidingen en de binnenvaart. Ongeveer zes procent gaat over de snelweg en het spoor. Dat laatste riep vanaf het begin de meeste discussie op. Vervoer over het spoor is zichtbaar, voelbaar en hoorbaar, en gaat vaak dwars door stadscentra en woonwijken.

Zo hadden bewoners in de Hofstraat in Eindhoven jarenlang last van geluidsoverlast en trillingen door goederentreinen. In 2018 zijn hun huizen aangepast, waardoor de overlast is afgenomen. Toch zijn omwonenden volgens de gemeente nog steeds bezorgd over de risico’s van het toenemende goederenvervoer, inclusief gevaarlijke stoffen.

Rekenen met risico’s

Om een veilig evenwicht tussen transport en bebouwing te waarborgen leunt Basisnet sterk op risicoberekeningen. Het plaatsgebonden risico legt een denkbeeldige lijn langs het spoor (of het water of de weg) die de kans weergeeft dat er één keer in de miljoen jaar iemand overlijdt als gevolg van een ongeluk met gevaarlijke stoffen. Binnen die lijn mogen geen woningen staan. Op veel plekken in Basisnet gaat het om een meter van het midden van het spoor.

Het groepsrisico is de kans per transportkilometer per jaar dat een groep van tien of meer mensen in de omgeving van een transportroute in één keer dodelijk slachtoffer wordt van een ongeluk met het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het groepsrisico kan fluctueren door de bevolkingsdichtheid op een specifieke plek. Ook de omvang van het transport (de hoeveelheid gevaarlijke stoffen) speelt mee bij de berekening van het groepsrisico.

Door te werken met risicoberekeningen leek een bovengrens aan het aantal transporten in Basisnet onnodig, omdat ervan werd uitgegaan dat spoorvervoer steeds veiliger zou worden. De risicoplafonds zouden vervoersbedrijven stimuleren extra veiligheidsmaatregelen te nemen, zodat er ruimte bleef voor de groei van het goederenvervoer. Aangezien de overheid de rekenmethode voor risico’s elke vijf jaar zou aanpassen, konden de effecten van extra veiligheidsmaatregelen regelmatig worden meegenomen. Hoe veiliger het spoor en de treinwagens, hoe meer gevaarlijke stoffen die kunnen vervoeren, was het idee.

Communicerende vaten

Het tegenstrijdige is echter dat er in Basisnet per traject ook referentiehoeveelheden zijn vastgesteld. Op het spoor verwijzen die naar aantallen ketelwagens (goederenwagons voor een vloeibare of gasachtige lading) met verschillende soorten gevaarlijke stoffen. Referentiehoeveelheden zijn niet bedoeld als maximumhoeveelheden, maar worden vaak wel zo begrepen en gebruikt.

In theorie kan een te hoge referentiehoeveelheid van één stofcategorie op een traject worden gecompenseerd met een lagere hoeveelheid van een andere stofcategorie. Een overschot aan brandbare vloeistoffen kan als het ware worden weggestreept tegen een ‘tekort’ aan explosieve gassen, zolang de optelsom maar onder het risicoplafond blijft. In de praktijk gaat dat meestal niet op.

In 2018 reden er bijvoorbeeld 2,5 tot 3,5 keer zoveel treinen met brandbaar gas als toegestaan in en rond Eindhoven, en anderhalf keer zoveel met brandbare vloeistof. Dit meldde Studio040 twee jaar geleden. Tussen Eindhoven en Venlo werden bovendien meer ammoniak en giftige vloeistoffen vervoerd dan in de referentiehoeveelheden was vastgelegd. Er wás dus helemaal geen compensatie tussen verschillende stofcategorieën. Gevolg: het risicoplafond werd overschreden.

Kunstmatig lage risicoplafonds

Toch betekent dit niet direct dat de veiligheid in het geding is. In haar Kamerbrief van 14 juli schreef staatssecretaris Van Veldhoven dat de risicoplafonds op verschillende plekken op de Brabantroute in 2020 weliswaar opnieuw waren overschreden, maar dat er op die plekken geen woningen stonden. Met andere woorden: het plaatsgebonden risico was niet het probleem, maar de referentiehoeveelheden.

Dat probleem was voor de invoering van Basisnet echter al voorzien. “Zonder aanvullend beleid was er om te beginnen op sommige trajecten al sprake van forse overschrijdingen van de risiconormen en was er al geen ruimte meer voor de groei van het vervoer en nieuwe bebouwing,” schreef Pehr Teulings, op dat moment secretaris van de Commissie Transport Gevaarlijke Goederen, in 2013 in vaktijdschrift Gevaarlijke Lading.

Onderzoekers van adviesbureaus Berenschot en Antea concludeerden in 2017 eveneens dat de risicoplafonds van tevoren te nauw waren geformuleerd. Een van de aannames bij de berekeningen was dat de Betuweroute (tussen Rotterdam en het Roergebied) optimaal zou worden benut. De risicoplafonds op de andere trajecten (waaronder de Brabantroute) werden daarom kunstmatig laag gehouden. Tussen Venlo en Eindhoven staan de referentieaantallen voor sommige stofcategorieën bijvoorbeeld op nul. Eén trein met deze stoffen per jaar is er officieel dan al één teveel.

Tegelijk met de inwerkingtreding van Basisnet begonnen echter de werkzaamheden aan de Duitse kant van het spoor. De capaciteit op de Betuweroute bleek veel lager dan verwacht (en dat houdt nog jaren aan). De normoverschrijdingen op andere trajecten waren dus eigenlijk te voorzien geweest.

Bovendien waren de prognoses voor de groei van het goederenvervoer lager dan de werkelijke groei. De risicoplafonds waren mede op deze voorspellingen gebaseerd. Vooral de groei van het vervoer van LPG was niet voorzien. Teulings wees daar in 2013 al op. Met de ontwikkeling van LNG (liquified natural gas) was slecht rekening gehouden. “De eerste geluiden lijken inderdaad een situatie te laten zien waarin met het brede intreden van LNG de risicoplafonds snel bereikt zullen zijn.”

Gokken met groepsrisico

Overschrijdingen van de referentiehoeveelheden hebben misschien niet direct een groot effect op het plaatsgebonden risico, ze kunnen het groepsrisico wel degelijk vergroten. Of dat de afgelopen jaren het geval was, is onduidelijk. De berekening van het groepsrisico kost veel tijd, omdat de bevolkingsdichtheid op plekken langs het spoor sterk kan verschillen. De groepsrisico’s zijn daarom niet opgenomen in de jaarlijkse monitoringsrapportages van Basisnet.

“Hoewel de veiligheidsnormen voor plaatsgebonden risico volgens uw analyses niet in het geding komen, is er wel sprake van forse overschrijding van het groepsrisico,” schreef John Jorritsma als voorzitter van de Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost in 2019 aan toenmalig staatssecretaris Van Veldhoven. “Deze veiligheidswaarde is niet alleen ingevoerd om te voorkomen dat grote concentraties van mensen worden blootgesteld aan een te groot veiligheidsrisico, maar geeft ook een directe indicatie van de maatschappelijke ontwrichting ingeval er een calamiteit of ongeval met gevaarlijke stoffen op het spoor plaatsvindt.

“De voorgenomen intensivering van het vervoer van gevaarlijke stoffen richt zich met name op stoffen als LPG, chloor en ammoniak. De impact van een ongeval met dit soort stoffen in deze hoeveelheden is immens. Het is bij dergelijke ongevallen nagenoeg onmogelijk om repressieve maatregelen te nemen die de effecten kunnen beperken.”

Afschuiven van verantwoordelijkheid

Na ruim vijftien jaar voorbereiding, overleg en monitoring werkt Basisnet dus nog steeds niet als verwacht. Door de opzet als samenwerkingsverband tussen overheid, ProRail en chemische bedrijven is de handhaving te vrijblijvend geworden. Gedeelde verantwoordelijkheid betekent maar al te vaak geen verantwoordelijkheid.

Toch is de overheid uiteindelijk verantwoordelijk voor de veiligheid van het vervoer van gevaarlijke stoffen. De afgelopen jaren heeft ze die verantwoordelijkheid afgeschoven op chemie- en spoorbedrijven. Zij worden aangemoedigd om samen tot een oplossing te komen, maar doen weinig om de normoverschrijdingen terug te dringen.

Zo kunnen chemiebedrijven ad hoc aanvragen voor ladingen met gevaarlijke stoffen zoveel mogelijk beperken en volgens de vooraf vastgestelde dienstregeling rijden. Ook kunnen ze de Betuweroute als voorkeursroute kiezen. Dat gebeurt weinig, zeker omdat de markt voor het vervoer van gevaarlijke stoffen steeds meer trekken van een zogenaamde spotmarkt krijgt, waarbij onmiddellijke levering centraal staat.

ProRail kan een traject overbelast verklaren en één type vervoer voorrang geven boven een ander type vervoer. Hoewel er jaarlijks een paar gevallen van botsende dienstregelingen zijn (die door bemiddeling worden opgelost), heeft ProRail (nog) geen structurele verklaring van overbelasting uitgegeven. De spoornetbeheerder verdeelt de beschikbare capaciteit jaarlijks ruim van tevoren, nadat vervoerders hun verwachte transport hebben opgegeven. In die zin had ProRail de overschrijdingen van de risicoplafonds op de Brabantroute van tevoren kunnen zien aankomen.

Gemeenten hebben het nakijken

Alleen de staatssecretaris had een ander spoor kunnen kiezen. Zij had de risicoplafonds op bepaalde trajecten kunnen verhogen (wat ze had moeten voorleggen aan de Tweede Kamer). Ze had ook het vervoer beter kunnen spreiden of via de Betuwelijn kunnen dwingen met een omleidingsbesluit. Beide opties heeft ze niet benut, zodat burgers bleven zitten met gevoelens van onveiligheid.

De staatssecretaris liet zich onder andere adviseren door consultants van Berenschot. Zij onderzochten in 2017 de knelpunten van Basisnet en rapporteerden dat de focus van de wet niet zozeer ligt ‘op het zoveel mogelijk opvullen van de risicoplafonds met vervoersbewegingen, maar op het – binnen de vastgestelde risicoplafonds – bereikbaar houden van chemische complexen in binnen- en buitenland.’ Als er de afgelopen vijf jaar iets duidelijk is geworden, is het dat voor het bereikbaar houden van de chemische complexen in binnen- en buitenland de risicoplafonds op de Brabantroute structureel overschreden moeten worden.

Dit verhaal werd mede mogelijk gemaakt door het Stimuleringsfonds  voor de Journalistiek. Dtv, Omroep Venlo, Studio040 en WOS Media werken  gezamenlijk aan lokale onderzoeksjournalistiek.