Flats met uitzicht op ‘giftreinen’: welk risico neemt Eindhoven?

Het Nederlandse spoornet behoort tot de veiligste op aarde. Maar het is ook één van de drukste, en die drukte neemt de komende jaren alleen maar toe. Wat betekent dat voor de veiligheid in het Eindhovense stationsgebied, waar woontorens pal naast het spoor verrijzen? Experts zijn verdeeld over de gevaren en risico's.

Bij elkaar opgeteld hadden de kleine vergissingen op 6 maart 2015 dramatisch kunnen uitpakken. Een goederentrein vertrok toen drie uur later dan gepland van chemiepark Chemelot naar rangeerterrein Kijfhoek (tussen Barendrecht en Zwijndrecht). Door de vertraging vroeg vervoerder DB Schenker een tussenstop aan in Tilburg om de machinist te wisselen. De doorgegeven treinlengte was alleen tientallen meters te kort.

In Tilburg kwam de goederentrein op een te kort spoor te staan, waardoor de achterste wagen de wissel bezette en blokkeerde. De wissel gaf een rood sein voor de reizigerstrein van de NS die op het naastgelegen spoor zou komen. De machinist van de reizigerstrein zag het rode sein echter niet en botste met zo’n 45 kilometer per uur op de goederentrein.

Door de botsing raakten vier passagiers en de conducteur in de reizigerstrein lichtgewond. In de laatste ketelwagen van de goederentrein zat het brandbare en explosieve gas butadieen, grondstof voor onder andere synthetisch rubber. Er kwam wat butadieen vrij, waardoor enkele politieagenten onwel werden.

Hoogbouw binnen 30 meter van het station

Het spoor in Tilburg is onderdeel van de Brabantroute tussen Rotterdam en Venlo, een druk traject voor spoorgoederenvervoer. Al jaren rijden er meer goederentreinen met gevaarlijke stoffen over de Brabantroute dan mag, ook door Eindhoven. Toch heeft het stadsbestuur grote plannen met het stationsgebied.

Met project Knoop XL worden de komende jaren zo’n zesduizend woningen dicht op het spoor gebouwd. Onderdeel daarvan zijn drie (woon)torens van District-E, waarvan twee hoger dan 100 meter, die net buiten een straal van 30 meter van het spoor komen te staan. Dit is het zogenaamde plasbrandaandachtsgebied, een soort bufferzone naast het spoor. De voet van de torens ligt nog wel tien meter in dat gebied, omdat verder verplaatsen volgens het stadsbestuur economisch niet haalbaar is. Het gaat daarbij niet om woningen, maar om winkels en andere plekken waar mensen tijdelijk verblijven.

Om de veiligheid te waarborgen, neemt de gemeente allerlei maatregelen. Zo komt er een vloeistofgoot tussen het spoor en de toekomstige bebouwing en worden er vluchtroutes aangelegd. De gebouwen krijgen brandwerende gevels en stralingswerende beglazing, evenals explosiebestendige trappenhuizen en afsluitbare ventilatiesystemen. Gebouwen of activiteiten voor kwetsbare groepen als kinderen en ouderen mogen niet in de directe omgeving van het spoor worden gebouwd of plaatsvinden.

Groter groepsrisico

Toch levert de bouw van de woontorens een 'grotere oriëntatiewaarde van het groepsrisico' op dan het Student Hotel, dat ook vlakbij het station is gebouwd. Het groepsrisico is ‘de kans per transportkilometer per jaar dat een groep van tien of meer mensen in de omgeving van een transportroute in één keer dodelijk slachtoffer wordt van een ongeluk met het vervoer van gevaarlijke stoffen’. Uitgedrukt in cijfers gaat het om de kans dat minstens tien, honderd of duizend mensen overlijden omdat ze slachtoffer worden van een ‘ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen’.

“Het groepsrisico wordt berekend door de kansen van alle denkbare en realistische ongelukken te berekenen en bij elkaar op te tellen,” legt de woordvoerder van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat uit. “Voor een ongeluk met tien slachtoffers mag de kans 1 op de 10 miljoen per jaar zijn, voor honderd slachtoffers 1 op de miljard per jaar en voor duizend slachtoffers 1 op de 100 miljard jaar.” Ter vergelijking: de kans om de loterij te winnen is zo’n 1 op de 6 tot 7 miljoen per jaar.

Volgens het ministerie levert de berekening van het groepsrisico ‘geen hard cijfer op waaraan de veiligheid objectief is af te meten’. Het is eerder een maatstaf voor de aanvullende maatregelen om de veiligheid op orde te houden. Het is een ‘richtwaarde’ waar de lokale overheid, weliswaar goed onderbouwd, van mag afwijken.

Opzijgeschoven beschermlaag

Bij de bouwplannen voor het Student Hotel werkte de gemeente Eindhoven met een groepsrisico van 3,2 keer de oriëntatiewaarde, staat in de casestudy ‘Basisnet in lokaal perspectief’ van vorig jaar. Voor de woontorens bij District-E is echter gerekend met 9,2 keer de oriëntatiewaarde. Het groepsrisico neemt door de plannen meer dan 10 procent toe, zodat de gemeente aanvullend veiligheidsbeleid moet maken.

“De optelsom van de drie kansen van het groepsrisico is de oriëntatiewaarde,” legt Ira Helsloot, hoogleraar besturen van veiligheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen, uit. “Als de berekende kans voor een van die getallen groter is, zeggen we dat de oriëntatiewaarde zoveel keer is overschreden. In dit geval gaat het om een kans van 9,2 keer op de 100 miljard jaar. Zelfs 9,2 keer per 10 miljoen jaar is klein genoeg voor ‘normaal’ Nederlands veiligheidsbeleid.”

Ben Ale, emeritus hoogleraar veiligheid en rampenbestrijding aan de TU Delft, is juist kritisch over de bouwplannen. “Het groepsrisico was ooit de tweede beschermlaag, na het plaatsgebonden risico [een denkbeeldige lijn langs spoor, water of weg die de kans weergeeft dat er één keer in de miljoen jaar iemand overlijdt als gevolg van een ongeluk met gevaarlijke stoffen, RvW]. Het groepsrisico was bedoeld om te voorkomen dat er hoogbouw vlak naast het spoor zou komen, in de wandelgangen ook wel ‘een flatgebouw met uitzicht op de chloortrein’.”

“Inmiddels heeft men geruisloos besloten zich daar niets meer van aan te trekken. Er wordt nu zelfs gedeeltelijk binnen het plasbrandaandachtsgebied gebouwd. Bovendien zijn er verschillende veiligheidsmaatregelen voorgesteld die niet worden doorgevoerd. De verwachting is dat het door zelfredzaamheid en rampenbestrijding wel mee zal vallen.”

Top 3 veiligste landen voor spoorvervoer

Tegelijkertijd is de veiligheid op het Nederlandse spoor goed in vergelijking met andere landen in Europa. Volgens de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) staat Nederland in de top 3 van landen met de minste significante ongelukken op het spoor. Een ongeluk is significant als er minstens één dode en zwaargewonde zijn gevallen en/of er minstens 150.000 euro schade is.

Daar komt bij dat jaarlijks slechts 2 procent van de gevaarlijke stoffen over het spoor gaat. Volgens de Onderzoeksraad voor de Veiligheid gaat het om vier tot vijf miljoen ton gevaarlijke stoffen, ongeveer 400 ketelwagens per werkdag. Het overgrote merendeel van de gevaarlijke stoffen, ruim 90 procent, gaat door pijpleidingen en via de binnenvaart.

Dat vervoer via het spoor gaat bijna altijd vlekkeloos. Tussen 2005 en 2015 waren er vijf botsingen met goederentreinen. Drie daarvan vonden plaats op een rangeerterrein, twee op het hoofdspoornet. Bij twee botsingen kwamen gevaarlijke stoffen vrij; in Tilburg in 2015 en op rangeerterrein Kijfhoek in 2011. Daar ontstond een grote brand en er lekte een aanzienlijke hoeveelheid ethanol weg.

‘Nul risico is niet uit te leggen’

Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is ontzettend veilig, zegt ook Peter Robbe, programmamanager omgevingseffecten en externe veiligheid bij ProRail. Ketelwagens hebben allerlei beveiligingsmechanismen, het spoor is uitgerust met automatische remsystemen, en treinen worden zo samengesteld dat de kans op een combinatie van een explosie met een brandbaar gas zo klein mogelijk wordt.

Bovendien is de kans dat er iets misgaat zó klein, dat hij erg moeilijk te berekenen is. “Je moet het aantal incidenten met slachtoffers delen door het aantal treinkilometers met gevaarlijke stoffen,” zegt Robbe. “Omdat dit soort incidenten er in Nederland niet zijn geweest, zou het risico op nul uitkomen. Dat is niet uit te leggen.” Daarom zijn de huidige rekenmodellen gebaseerd op incidenten in de VS van tientallen jaren geleden, al zijn die niet zomaar te vertalen naar de Nederlandse situatie nu.

Hoe langer het goed gaat, hoe kleiner dus eigenlijk de kans wordt dat er iets verkeerd gaat. “Bij extreem zeldzame situaties als een grote overstroming, een sterke aardbeving of een pandemie is het risico altijd moeilijk te berekenen. Dat is veel gemakkelijker bij veelvoorkomende situaties, zoals verkeersongelukken.”

Rampscenario: onwaarschijnlijk

De rampscenario’s die de Veiligheidsregio Brabant Zuidoost heeft doorgerekend, laten een vergelijkbaar beeld zien. De organisatie acht de kans op een ongeluk in de spoortunnel bij Best, die langer is dan 250 meter, onwaarschijnlijk. In twee van de drie doorgerekende scenario’s gaat het om gevaarlijke stoffen. De kans op een ongeluk met de opslag van gevaarlijke stoffen krijgt ook het label ‘onwaarschijnlijk’. Een incident in het spoorverkeer is daarentegen ‘waarschijnlijk’, maar daar vallen ook alle passagierstreinen en goederentreinen zonder gevaarlijke stoffen onder. Het risico op een pandemie heette in dit overzicht uit 2019 overigens ook ‘waarschijnlijk’.

In een aparte studie voor de gemeente Eindhoven zijn drie scenario’s op het centraal station doorgerekend: een ongeluk met een passagierstrein, een ontploffing van een ketelwagen met LPG en het vrijkomen van een giftige wolk. De laatste twee zijn ‘worst case scenario’s’ en krijgen het label ‘onwaarschijnlijk’: “De kans op een treinramp waarbij een gifwolk vrijkomt  is klein, maar niet ondenkbaar. Er zijn veel ‘bijna ongelukken’ geweest die hadden kunnen leiden tot een ramp op het spoor. Er zijn geen concrete aanwijzingen maar een treinramp in het centrum van Eindhoven wordt enigszins voorstelbaar geacht.”

Helsloot ziet dan ook geen problemen in dichter bouwen bij het spoor. “Het vervoer van gevaarlijke stoffen (ook per spoor) is veel veiliger dan de meeste dagelijkse risico’s die we accepteren, zoals de kans om te overlijden door een blikseminslag. We kunnen geen zinvolle berekening maken voor het risico op een treinongeluk met gevaarlijke stoffen, omdat er – gelukkig - te weinig ongelukken zijn gebeurd.”

Ale merkt op dat de kans op overlijden door blikseminslag juist tien keer kleiner is dan de kans om te overlijden door een ongeluk met gevaarlijke stoffen op het spoor. “Zeggen dat een kans niet goed kan worden uitgerekend, is de gebruikelijke uitweg als de uitkomst je niet bevalt. Helsloot heeft mij in een publicatie eens uitgemaakt voor een vakidioot met oogkleppen op, die grote bakken geld aan veiligheid wil uitgeven. Hij wil daar naar eigen zeggen een tegenwicht aan bieden.”

Risicomaatschappij

Toch zijn de gevolgen als het een keer echt misgaat moeilijk te overzien. De Duitse socioloog Ulrich Beck muntte in 1986 de term ‘risicomaatschappij’. Door de toegenomen complexiteit van zowel de techniek als de maatschappelijke systemen waarin deze is ingebed, is het steeds moeilijker om de risico’s (en gevolgen) van een ongeluk in te schatten.

Becks theorie werd vrijwel meteen geïllustreerd door het ongeval met de kernreactor in Tsjernobyl. Hij signaleerde ook dat incidenten vaak het gevolg zijn van een aaneenschakeling van (menselijke) fouten waarbij verschillende partijen betrokken zijn. Er is niet altijd sprake van één eindverantwoordelijke, maar eerder van verschillende deelverantwoordelijken.

Dat geldt ook voor het ongeluk in Tilburg. Los van elkaar zouden de fouten van de medewerkers van DB Schenker en de machinist van de NS nooit fataal zijn geweest, concludeerde de Onderzoeksraad voor de Veiligheid in 2016. De optelsom leverde echter een situatie op die veel ergere gevolgen had kunnen hebben.

Robbe vindt juist dat het incident vooral laat zien hoe robuust de veiligheidsvoorzieningen en -procedures zijn. “Er waren zes veiligheidsschillen die voorkomen dat er iets gebeurt. Een aantal van die schillen komt van ProRail, een aantal van de vervoerders en verladers. De laatste schil is de sterkte van de ketelwagen en die heeft het gehouden. Er was slechts een minieme druppellekkage, de inhoud van een koffiebeker.”

Volgens Ale lopen de meeste ongelukken gelukkig goed af. “Maar het kan ook spectaculair verkeerd gaan. Vandaar dat veiligheidsmensen altijd op het groepsrisico wijzen en project- en andere ontwikkelaars op het plaatsgebonden risico. De huidige opvatting is echter dat geld uitgeven aan veiligheid zonde is van het geld. Dat komt velen in BV Nederland goed uit.”

Vermijdbare risico’s

De Onderzoeksraad concludeerde in 2016 ook dat spoorbedrijven onnodige risico’s nemen bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het incident in Tilburg ontstond onder andere doordat vervoerder DB Schenker (inmiddels DB Cargo) op het laatste moment de afspraken veranderde. Iets vergelijkbaars gebeurde bij een botsing op het emplacement in Venlo, waar in 2019 een containertrein uit Duitsland op een stilstaande goederentrein botste. De raad adviseerde om in contracten met vervoerders op te (laten) nemen dat zij ‘risicoverhogende beslissingen’ bij het vervoer van gevaarlijke stoffen moeten vermijden.

De raad adviseerde eveneens om goederentreinen met gevaarlijke stoffen zo samen te stellen dat de laatste wagen geen gevaarlijke stoffen bevat, om het risico op lekkage bij een eventuele botsing te verkleinen. De goederentrein in Tilburg had butadieen in de laatste wagen, terwijl er ook wagens waren zónder gevaarlijke stoffen. Die hadden veel beter als laatste wagen kunnen worden opgesteld.

Verder zouden alle ketelwagens een bufferbeveiliging moeten hebben, ook die zonder gevaarlijke stoffen. De NS zou tenslotte zoveel mogelijk treinen met ‘botscapaciteit’ (een soort energie-absorberende kreukelzone) moeten inzetten op trajecten waarop ook goederentreinen rijden. Nu had de reizigerstrein die niet, zodat hij harder op de goederentrein botste dan had gehoeven.

Genegeerde aanbevelingen

Van deze adviezen zijn er verschillende opgevolgd. Zo heeft ProRail de vertrekprocedure voor reizigerstreinen aangepast, evenals de registratie van de lengte van goederentreinen. DB Cargo heeft de procedure zo aangepast dat er geen wijzigingen meer kunnen worden doorgevoerd vlak voor vertrek.

Andere aanbevelingen zijn echter niet doorgevoerd. Zo stuitten de treinsamenstelling en bufferbeveiliging volgens voormalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Stientje van Veldhoven (D66) op weerstand in Brussel. Lidstaten mogen geen strengere eisen stellen aan (buitenlandse) vervoerders dan de Europese regels, om een ongelijk speelveld te voorkomen. De kosten van deze aanbeveling zouden bovendien fors hoger uitpakken dan de baten.

Chemiebedrijven vonden de maatregelen ‘bovenwettelijk’ en duur. In plaats daarvan pleitten ze voor meer samenwerking en afspraken in de keten, vooral met spoorbedrijven. Ook wilden ze een ‘groene golf’ voor treinen met gevaarlijke stoffen om te voorkomen dat ze lang stilstaan op een station. Ze deden niets met het advies om last minute-wijzigingen in het vervoer van gevaarlijke stoffen contractueel te voorkomen.

De NS liet weten dat niet alle passagierstreinen voldoen aan álle mogelijke veiligheidseisen in geval van een botsing met goederentreinen. De organisatie wees erop dat op alle routes die zijn aangewezen voor vervoer van gevaarlijke stoffen ook passagierstreinen rijden. Als dat niet meer zou mogen (of alleen met de selecte groep treinen die maximaal beveiligd is), is de geldende dienstregeling bijna niet meer uit te voeren.

(Te) druk op het spoor

Hoewel het spoorvervoer in Nederland in de top drie van veiligste landen in Europa staat, zou die positie in de toekomst wel eens lastig te handhaven kunnen zijn. Volgens de Autoriteit Consument en Markt (ACM) is het Nederlandse spoor het drukste in Europa. En die drukte neemt alleen maar toe.

Tot 2023 verwacht de ACM dat het aantal reizigerskilometers met 14 procent groeit ten opzichte van 2017. In de Marktvisie Ambitienetwerk Spoorgoederen wordt 40 procent groei van het goederenvervoer verwacht in 2030 ten opzichte van 2019. Dat leidt volgens de ACM tot zorgen over de spoorcapaciteit onder vervoerders.

Volgens Robbe zijn er verschillende uitbreidingsplannen voor het spoor, zodat de capaciteit op termijn groeit. Met de invoer van veiligheidssysteem ERTMS kunnen er bovendien meer treinen dichter op elkaar rijden. “Of al deze plannen voldoende zijn om de groei te kunnen faciliteren is niet met zekerheid te zeggen. Als dat niet volledig lukt, dan gaat een deel van die groei dus niet door.”

Toch zijn nu nog lang niet alle goederenwagens even veilig. De ILT rapporteerde vorig jaar dat Nederlandse chemiebedrijven vaak nieuwe ketelwagens met de strengste veiligheidsnormen gebruiken. Ketelwagens uit andere lidstaten, die ook regelmatig in Nederland rijden, voldoen ‘slechts’ aan de Europese regels, die achterlopen bij wat technisch mogelijk is.

Veiligheid onder druk?

Intussen staan de bouwwerkzaamheden bij Eindhoven Centraal gepland voor eind dit jaar. Toch valt het volgens hoogleraar Helsloot wel mee met de gevreesde onveiligheid. “Natuurlijk neemt de kans op een ongeval toe door meer vervoer over het spoor, maar de vervoersmiddelen worden ook steeds veiliger. Door gebrek aan ongevallen weten we gewoon niet wat het netto-effect is.”

Ale is het daar niet mee eens. “De frequentie van het treinverkeer is een van de factoren die de kans op een ongeluk bepaalt. Er is geen natuurwet die voorschrijft welk risico aanvaardbaar is, dat is uiteindelijk een politieke afweging. Als men zich dan in ieder geval nog aan de afspraken zou houden, is dat te verdedigen. In praktijk worden echter allerlei uitzonderingen gemaakt, zoals eerst een tunnel bouwen zonder voorzieningen voor vervoer van gevaarlijke stoffen en daar dan toch gevaarlijke stoffen door vervoeren. Toch bouwen boven het spoor terwijl eerst is afgesproken om dat niet te doen.”

Op het stadhuis overheerst een gevoel van onrechtvaardigheid, staat in de casestudy ‘Basisnet in lokaal perspectief’: “Vervoersbesluiten worden op nationaal niveau genomen, maar de uitleg en verantwoording van (een toename in) het groepsrisico wordt voor rekening van het lokaal bestuur gelaten. Het gevoel is dat de overschrijding van de risicoplafonds de gemeente overkomt, dat de oplossing buiten haar macht ligt en dat het de ambities van de stad in de weg zit.”

Van groepsrisico naar ‘aandachtsgebied’

Bovendien ‘voedt de periodieke herijking van het groepsrisico de onzekerheid’. “Over de werkelijke hoogte van het groepsrisico wordt de gemeente achteraf geïnformeerd, op basis van de realisatiecijfers van het vervoer. Maar voor de ontwikkeling van ruimtelijke plannen, die vaak vele jaren duren en waarmee omvangrijke investeringen zijn gemoeid, is juist duidelijkheid vooraf van belang.”

Het ministerie wijst erop dat de gemeente ook had kunnen rekenen met de gerealiseerde én de verwachte vervoerscijfers. Bovendien worden de rekenmodellen regelmatig herzien. “Dat betekent dat de groepsrisico’s ook hierdoor anders kunnen uitvallen dan waar de gemeente rekening mee heeft gehouden, zelfs met gelijkblijvende vervoerscijfers.”

Overigens komt de groepsrisicoberekening met de invoer van de Omgevingswet (eind 2022 of begin 2023) te vervallen. Het getal is té complex is en té moeilijk uit te leggen aan niet-specialisten. Daarvoor in de plaats komen aandachtsgebieden die risico’s en maatregelen beter inzichtelijk moeten maken. De bouw van de torens van District E is dan waarschijnlijk al begonnen.

Ale heeft in ieder geval weinig vertrouwen in de wind die in zijn vakgebied waait. “In de moderne opvattingen is veiligheid vooral duur en zijn mensenlevens een gebruiksgoed geworden. De kans dat bewoners zich over vijf jaar herinneren dat ze een papier hebben ondertekend dat er risico’s zijn en wat ze moeten doen als het fout gaat, is nul. Als een gebied eenmaal is aangewezen voor ruimtelijke ontwikkelingen, gaan die altijd door. Geld gaat boven veiligheid.”